3.23.2016

Dr. Bai Jingyu on "A Looming Crisis for China's Legal System"



Commentary

Dr. Bai Jingyu


The following commentaries are responses to A Looming Crisis for China’s Legal System, by Jerome A. Cohen.

First of all, the article provides accurate truth to a large extent. The author’s attitude towards truth should be respected and appreciated. However, since I do not focus on legal history research, I cannot guarantee that all the details are accurate. In addition, I suggest adding determiners before the subjects for more precise expressions. For example, adding “some” to the sentence, “Talented judges and lawyers are leaving the profession”, is a more accurate description because clearly, not all talented judges and lawyers leave the jobs, and not all the ones that choose to stay are talentless. Also, in my opinion, the expression “The current leadership has rejected many of the universal legal values” is somewhat exaggerating. It appears that only a small portion of universal legal values is rejected by the leaders, rather than the majority. 

Secondly, I agree with the majority of Cohen’s opinions presented by facts. However, unfortunately, some opinions are more revolutionarily innovative or insightfully, but rather common sense among Chinese legal personals. Despite that, four critics provide the opposite opinions. I would like to contribute my own understanding on these commentaries with critical defense.

On a large scale, Larry Backer, Flora Sapio, Jean Christopher Mittelstaedt, and Shaoming Zhu share a common view, which is that western values are not appropriate standards for estimating China. This belief, which marks a progress in western scholars’ understanding of China and meets the goal China has been trying to achieve for centuries, should be highly respected. For example, Cohen’s belief that “DIC process is entirely without constitutional or legal authority and is a blatant violation of the constitutional rights of the suspect” is reasonable; however, as a common practice resulted from thousand years of tradition, DIC process is commonly accepted by the people and the legal professionals, even though the governing party can make an effort to make the process more transparent to make it more justifiable. 

In my perspective, however, the four scholars overemphasize the uniqueness of Chinese setup. This so-called “western standard” can be exemplified by judicial justice, which is a worldwide practice rather than western practice alone. The documentation on judicial justice is the same across countries. At least in the Chinese historical documents and artworks, many famous cases and executors are portrayed with similar characteristics that have no fundamental differences as the ones in western documents. As a result, using some so-called western standard, in fact universal standards, to measure China, or even the United States, is appropriate. If these basic standards are missing, as Jean Mittelstaedt points out, the economic prosperity and social stability that China urges for are superficial and lack substantial meanings. 

Furthermore, I hold some opinions on some detailed analysis commented by the four scholars.

Cohen points out that “In China, politics continues to control law.” Professor Baker refutes such commentary by suggesting that political enforced laws are essential in any political systems, so it is unquestionable that politics control law. I believe that professor Baker’s refuting commentary is weak, because the “politics” and “control” Cohen refers to be different from the “politics” and “control” in meanings and extensive denotation. The “politics” in Cohen’s article refers to the politics in the context of the Chinese language, rather than politics from a pure political view. The term denotes to general governmental interventions, which is not the same as political actions under strict lawful activities. In China, if a judge insists on proceeding strictly based on law, regardless of the “instructional suggestions” provided by the party and the government administration, this judge would be mocked for “lacking political sense”. As for “control”, professor Baker refers to specific interventions and advantages, while Cohen means the influential relations from a macroscopic view, the basic principle of Marxism. So professor Baker’s attempt to defend China’s political control laws from this perspective should not be appreciated.

In addition, in the beginning of the article, Cohen mentions that “Talented judges and lawyers are leaving the profession”. I disagree on his claim that lawyers exist the profession. To comment on lawyer’s demission, according to my understanding, layers who decide to leave the profession can be categorized intro two groups: the first group being lawyers who are committed to corrupted behaviors, and they have to leave the profession under the anti-corruption movement in order to avoid investigation; only the second group corresponds to the “talented judges” Cohen refers to. The “talented judges” share some common characteristics: they often times receive professional education in law and have high professional knowledge. Some of them, mostly young, have great expectations and ideals for law. I will further discuss this group of people’s decisions for leaving the field.

This group of law professionals was born between mid-late 70s and late 80s. During the time since the start till the end of their career, they have experienced the dark regression period of legislation, which is marked with stability being the most important factor. “Stability”, a word with motive meanings in the first place, provides encouraging environment for China’s development in all areas. However, during the seven or eight year’s executive period, the work “stability” has involved and distorted its original meanings. In judiciary, if the party, which is not supposed to win the case, acts “aggressively” and “demanding”, threatening to march in public or commit suicide, would win the case in exchange for “stability”. Similar situations evolve to become especially serious later on. These actions of confounding the truth result in serious discouraging social customs, affecting the court’s reputations. As a result, these young talented are unable to realize their ambitions. In addition, due to the low salaries, they struggle to survive with the current jobs. Later on, new leaders brought forward the principle of “ruling the country by law” and urged for legislation reformation. This group of young lawyers relied their hope heavily on the new policy and false believed that the best time had arrived. However, when realizing that the legislation reformation lacked effective enforcement and provided little help to the principle of “ruling the country by law”, they decided to quit their jobs. Why not wait a little longer with patience? Since this group of people are at their thirties and early forties, they are not willing to wait longer and risk the opportunities to restart and develop in other fields. 

What underlying factors made these people disenchanted? According to doctor Zhu, to understand why judge choose to leave the profession, “quota system for judges” needs to be discussed. Indeed, note that the judges quota policy is not the essential cause of job demission, but rather the last straw that breaks a camel's back. Regardless of western values, or Chinese values, appointing judges with professional quality and belief in justice is the right approach. However, in many cases, the quota system for judges follows the old custom of seniority rule. Those who survive the system are the elderly, high-position people who receive no formal law education or any formal education at all. A large portion of these people was born in the fifties and sixties, and they entered the court around the late seventies and early eighties. It was during their growth period when the Cultural Revolution, which advocated the abolishment of college education and diminished the importance of knowledge, took place. 

Lastly, to comment on Kong’s central argument that talented judges and layers leaving the profession will lead to crisis in China’s law reformation. This assertion lacks support and presents logic flaws. Why do these people present crisis to the system? Only because the talented leave the field, and the untalented stay, the judicial justice is affected? His concern is reasonable; however, even with a group of people quitting, there is continuous flow of new professionals who receive profile education in to the profession. Chinese people have a strong and fierce urge for governmental power, and thus governmental positions. Or, the crisis is caused by actions taken by people who leave the profession? In general, they are likely to be better off after quitting their jobs, at least economically. They are unlikely to feel motivated to take any actions against the law reformation. On the contrary, they might push forward the law reformation towards a better direction. Of course, it is a serious and disappointing problem that the talented are leaving the profession. But it is only the surface of the crisis; the crisis, unjustified execution of the quota policy, itself forces people to quit their jobs. 

In my opinion, at the current stage, the fundamental crisis for legislation reformation has yet to appear, and the only possible crisis might be failing to develop towards “ruling by law”, or in other words, refusing to appoint professionals as judges and using artificial “stability” to suppress judicial justice. Doctor Zhu points out that “whether China will establish a predictable, reliable, and independent legal system does not reply on the lead by the part, but rather people’s worship for law”. I disagree with his view on this point because the communist party’s leadership and intervention in all areas are results of the historical background and actual facts, which lead to the party’s fundamental functions on the legal reformation, as well as the legislation system’s dependence on the leading of the party. As for “people’s worship for law”, it is almost nonsense in China because in the context of China’s legal culture, law is used as a tool rather than the goal. People believe that good law can bring justice, but they are unlikely to believe in law itself. Suppose people truly worship law, it would be an outcome of the success of legal reformation, rather than cause. This is a basic mistake of confounding the cause and the outcome.





3.21.2016

白净玉评论"中国法律体系中的隐现危机"


评论

白净玉


日读了孔杰荣(JEROME A. COHEN)先生的文章《中国法律体系中的隐现危机》(《A Looming Crisis for China’s Legal System》),我从几个方面做个评论。

第一、该文所描述的事实基本是正确的。我感谢孔杰荣先生有这样的一个求实的态度。但是,因为我本人并不做法史的研究,所以,细节上有没有什么错误,我不敢肯定。另外,我想,如果在某些表述前加点限定词,表述看起来会更严谨,比如,“有才能的法官与律师正在辞职”(Talented judges and lawyers are leaving the profession),如果前面加上“一些”,就更符合实情,因为很显然,不是有才能的都离职了,也不是留下的,都没有才能。另外,有一个表述:“当前的领导层否认许多普世法律价值”“The current leadership has rejected many of the universal legal values”, 我个人认为,这一表述有些言过其实,被当前领导层拒绝接受的普世价值只是少数,而不是许多——至少表面上是这样。

第二、孔杰荣先生就事实所发表的观点,我个人总体上是赞同的。但是,很遗憾的是,有些观点并不是开天辟地的创见,而是中国不少法律人士所共同持有的常识性观点。但是,对这些意见,四位评论人却给出了基本上是相反的意见,我愿意借对评论人的评论,表达对这些观点的认识,或说是辩证的辩护。

从宏观上讲,Larry Backer(白柯), Flora Sapio(孙晓义),Jean Christopher Mittelstaedt(马骑山) 和Shaoming Zhu(朱绍明)有一个基本立场,即不要用西方价值观或是其他,作为标准衡量中国。我很感激他们能有这样的立场,这是西方学者在分析中国问题上的一大进步,也是中国百年来一直追寻的梦想。比如,孔杰荣先生认为“双规”是违反宪法的(DIC process is entirely without constitutional or legal authority and is a blatant violation of the constitutional rights of the suspect),这个说法,不是没有道理,但是,因为这是中国几十年来的传统(它背后又是中国几千年来的传统),所以,这个违宪,民众和专业人士普遍都比较接受,当然,执政党可以将这个过程弄得更透明一些,以减轻违宪的色彩。

但是,我认为,他们四位又犯了矫枉过正的错误,过分沉迷在中国的格局中。有些所谓的“西方标准”,比如公正司法,并不是特定于西方的,而是世界的,至少是中国的,中国的历史文献、文艺作品中,有许多著名案例与著名的执法者,他们所具有的特质,与西方此类文献中的记载并没有质的不同。所以,适当地用一些所谓的西方标准(实为普世标准)衡量中国,甚至是美国,都没有什么问题。如果缺失了这些基本标准,Jean Mittelstaedt(马骑山)所说的,中国所要追求的经济繁荣,社会稳定,如同无皮之毛。

另外,我对四位评论人的具体分析也有一些意见。

孔杰荣先生说:“在中国,政治持续控制法律”(“In China, politics continues to control law.”),对此, Backer(白柯)教授进行了反驳,其中一个观点的核心意思是:政治控制法律是所有政治体制的核心,所以,政治控制法律,不是问题。我觉得,白柯教授的反驳是无力的,因为白柯先生所说的“政治”、“控制”与孔杰荣先生所说的“政治”、“控制“根本就不是同一个内涵与外延。孔杰荣先生此处所谓”政治“,指的是中国语境下的“政治”,这不是一般政治学意义上的政治,而是党政部门的干预,区别于严格适用法律的活动。在中国,一个法官如果坚持严格的依据法律办事,而不考虑一些党政部门的“指导意见”,这个人就会被讥笑为:“没有政治素质”。至于“控制”,孔杰荣先生指的是比较具体的干预与优劣地位,白柯先生所说的则是宏观上的影响关系——马克思的基本主张。所以,白柯教授从这个角度为中国政治控制法律辩护,是不应受到赞赏的。

另外,孔杰荣先生开篇提说;“有才能的法官与律师正在离职”(“Talented judges and lawyers are leaving the profession”),我并不认为律师也存在离职潮。所以,我仅就法官离职的问题做点评论。根据我的了解,最近几年离职的人分为两类,一类是有过腐败经历的人,在反腐败的浪潮下,他们纷纷离职,目的是规避查处。第二类才是孔杰荣先生所谓的“有才能的法官”(“Talented judges”),这批人的共有特点是:接受过正规的法学教育、专业能力较强、其中一部分人,怀有可贵的法律理想,年纪尚青。我这里只讨论这类人的离职问题。

这些人大概出生于70年代中后期到80年代,从入职到近两年离职,大都经历了黑暗的司法大倒退时期——这个时期的特点是,稳定压倒一切。这里,需要对“稳定”作个解释,“稳定”这个词本身是好的,因为稳定的国内局势确实能为中国各方面的发展提供好的环境。但是,在执行这个口号的七八年里,“稳定”这个词的含义发生了明显的扭曲,在司法中,本来不该胜诉的一方如果是“强势的”“霸道”扬言要游行、要自杀的一方,就会被判胜诉。此类情形到后来演变得极为严重。这种明显颠倒黑白的做法,引起了极为不好的社会风气,极大的影响了法院的声誉——这一状况使这批年青人的法律理想无从实现,再加上薪水微薄,生活也处于困境。后来,新的领导层上台,提出“依法治国“,提出进行司法改革,这些人对此寄予厚望,以为等来了黎明,不想,司法改革在一些地方的执行,并不利于“依法治国”,这才使得他们心灰意冷,做出了离职的决定。为什么不能等更久呢?因为这些人年纪大约在三十岁左右至四十岁,如果继续等待,他们就会贻误在别的领域发展的时机。

是什么使这些人心灰意冷?朱绍明博士说:法官离职,要从“员额制”说起,确实是这样,但是我们要注意到,员额制并不是法官离职的源头,而只是压死骆驼的最后一根稻草。不管是西方价值观,还是中国价值观,委任那些具有专业素养、有公正情怀的人能做法官,才是正道。可是,在许多地方,员额制选拔方式却沿袭了论资排辈的旧传统,员额制保留下来的,是那些年纪大的,行政职位高的,没有受过正规法学教育,甚至是根本没有接受过正规教育的人——这些人中,有相当一部分人大概出生于50到60年代,70年代末至80年代初进入法院。他们的整个成长期,正好碰上了文革反知识的潮流,以及大学教育存在——被废除——萌芽的历程。

最后,我对孔杰荣先生的根本观点做个评论,孔杰荣先生认为,有才能的法官与律师的离职是中国法律改革的危机,恕我不能理解,这些人何以会成为危机?因为有才能的人都离开了,留下的是没有才能的,从而影响公正司法?这个担心不是没有道理,但是,这一批人离职了,还源源不断有新的、接受过正规教育的人进来。中国老百姓对公权力的向往、对公务员职位的向往是非常炽热的。那么,是因为离职的人会采取什么行动吗?一般来讲,他们离职后会有更好的处境,至少在经济上是这样。这种状况不足以使他们采取任何不利于法律改革的措施。相反,他们或许还会“倒逼”司法改革,使其向更好的方向发展。当然,有才能的人离开绝对是一个严重的、令人惋惜的问题——但这是危机之表象,是危机(对员额制的不合理执行)促使他们离职。



我个人认为,现在,法律改革的根本危机尚未显现,而法律改革唯一可能的危机是:不走向“依法治国”,即不委任专业人员作法官,假稳定继续压倒依法办案。朱博士说:“中国是否能建立起一个具备可预测的、可信赖的和独立的法律体系,并不依赖党的领导,而是依赖人民对法律的信仰” ,我不敢苟同,共产党对中国各个方面的领导,是历史与现实造成的事实,这个事实就导致了其对法律改革的决定性作用,导致了法律体系对党的领导的依赖。至于“人民对法律的信仰”,在中国,这近乎痴人说梦,在中国的法律文化中,法律是工具,而不是目的,人民相信良法会带来公平,但绝不会信仰法律本身;假设人民真的信仰法律,那也是法律改革成功的结果,而不是原因,不能犯因果倒置的错误。

3.17.2016

国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知



国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知

国办发〔2016〕16号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  《国务院2016年立法工作计划》已经党中央、国务院同意,现印发给你们。2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,也是推进结构性改革的攻坚之年。政府立法工作总的指导思想是:全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,适应协调推进“四个全面”战略布局的新要求,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,加强重点领域立法,为“十三五”时期经济社会发展的良好开局提供法制保障。遵循这一指导思想,结合当前面临的新形势、新任务,现就做好国务院2016年立法工作提出以下意见:

  一、着力推动创新、协调、绿色、开放、共享发展
  ——要着力推动创新发展,加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资制度、分配制度、人才培养引进使用制度等,健全知识产权创造、运用、管理、保护方面的制度。

  ——要着力推动协调发展,促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展;加强文化法制建设,提升国家软实力;推动经济建设和国防建设融合发展,提高融合发展的法治化水平。

  ——要着力推动绿色发展,制度建设要有利于全面节约和高效利用资源,推动低碳循环发展,用制度加大环境治理和生态保护力度,加快解决人民群众反映强烈的环境问题。

  ——要着力推动开放发展,不断完善涉外法律法规体系,完善法治化、国际化、便利化的营商环境,努力营造公平公正的法治环境、平等竞争的市场环境、透明高效的行政环境。

  ——要着力推动共享发展,从制度上充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性,不断把“蛋糕”做大,把不断做大的“蛋糕”分好,让社会主义制度的优越性得到更充分体现,保障人民群众在各方面的合法权益,实现全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享。

  二、服务于全面深化改革和持续推进简政放权
  坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。要防止借改革之名通过立法为本单位、本系统扩张权力或者推诿责任;防止立法成为“要照顾”、“争优惠”的“政策洼地”;防止因立法中的旁枝末节问题影响改革进程;防止立法为将来改革“埋钉子”、“留尾巴”。立法要吃透、准确领会把握改革精神,对于党中央、国务院已经明确的改革方案,要通过制定、修改、废止、解释、授权等多种方式,尽快完成立法任务,为改革顺利实施提供法制保障;对于改革还在深入的领域,立法时要给改革留出空间,为先行先试、探索经验留路子;要及时把改革的成功经验和行之有效的举措上升为法律法规。

  要从人民群众反映强烈的突出问题入手,继续减少行政审批数量,持续推进简政放权,进一步释放市场活力和社会创造力。取消和下放行政审批涉及现行法律法规修改的,有关部门要同步提出法律法规的修改方案;要统筹研究同一部法律、行政法规设定的行政审批事项的取消和调整,避免一部法律、行政法规频繁修改。对于已经取消和下放行政审批的管理事项,要同步研究制定事中事后监管措施。要严控新设行政许可,确需新设行政许可的要加强合法性、合理性和必要性审查论证。要建立清理工作长效机制,及时清理有关行政法规、规章、规范性文件,凡与上位法相抵触,不利于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,妨碍创业创新的制度规定,该修改的修改,该废止的废止,加快构建有利于大众创业、万众创新的制度环境。

  三、进一步提高政府立法质量
  要认真贯彻落实《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》,起草政治方面法律的配套法规规章草案,以及重大经济社会方面的法律、法规、规章草案,要依照规定按程序报请党中央或者同级党委(党组)同意。国务院各部门和有立法权的地方人民政府要认真贯彻执行新修订的立法法,按照立法法规定的权限和程序开展立法工作。要围绕《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》提出的奋斗目标,谋划和落实好纲要规定的各项任务,健全政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制,增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。

  国务院各部门起草法律和行政法规草案,要急群众之所急,急大局之所急,为改革发展稳定服务,不能为自己服务。要坚持问题导向,敢于正视问题,善于发现问题,坚持一切从中国的实际出发,有效解决中国的实际问题,找准实践中存在的主要矛盾、突出问题并加以解决,切实回应人民群众的诉求和期盼。要提高调查研究的质量,把现实和历史的情况、存在的问题、各方面的利益需求和矛盾搞清楚,避免用调研的名义自说自话。在起草、审查法律法规草案过程中,要系统周密、客观全面地考虑问题,不断提高分析能力,努力搞清楚各种不同意见背后的真实原因、利益情况以及可能产生的影响。要做好法律制度的科学设计,运用备案、抽查、标准、规划、信息披露、利益机制、信用等方式,设计出能够有效维护绝大多数人利益,及时发现、有效制止、有力惩处少数人违法行为的制度。

  国务院各部门起草法律和行政法规草案,除商国务院法制办同意,明确在上报后由国务院法制办向社会公布征求意见,或者由国务院法制办报国务院批准不公布征求意见的外,各部门应当在上报国务院前将法律和行政法规草案向社会公布征求意见。国务院各部门和有立法权的地方人民政府制定规章,除依法需要保密的外,也应当将草案向社会公布征求意见。起草法律、行政法规、规章草案,还应当书面征求相关部门、地方人民政府的意见,主动征求有关人大代表和政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见,深入征求基层干部群众的意见。

  四、加强组织领导
  国务院立法工作计划是各部门开展立法工作的主要依据。根据新形势新任务,需要对立法工作计划进行调整的,有关部门要提前报请国务院同意。起草部门在向国务院上报立法项目送审稿前,应当主动与国务院法制办沟通。已经上报国务院的送审稿,如果所规定的管理体制和主要制度发生了重大变化,起草部门要根据新情况新问题对原送审稿进行修改后重新上报。没有列入立法工作计划的项目,起草部门应当自行充分研究论证,未与国务院法制办沟通协商,不要自行上报送审稿。国务院法制办要跟踪了解各部门落实立法工作计划的情况,切实加强组织协调。制定法律法规的基本条件尚不成熟,有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议、起草部门未与有关部门协商的,国务院法制办可以将送审稿退回起草部门重新研究。送审稿内容涉及起草部门之外其他部门职责的,国务院法制办要组织相关部门积极协调、书面征求意见,相关部门要积极配合,在规定期限内回复意见。对有关部门之间争议较大的重要立法事项,国务院法制办要在充分听取各方面意见的基础上提出倾向性意见,及时报请国务院决定。

                             国务院办公厅

                             2016年3月17日

  (本文有删减)



国务院2016年立法工作计划

  根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神,按照党中央、国务院确定的2016年工作总体部署和主要任务的要求,国务院2016年立法工作重点是:紧紧围绕党中央、国务院2016年的中心工作,把贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《政府工作报告》确定的任务作为重中之重,及时完成有关适应经济发展新常态要求、保障和改善民生、促进文化发展、着力改善生态环境、维护国家安全、加强政府自身建设等方面的立法项目。具体安排如下:

  一、全面深化改革急需的项目
  为贯彻落实“十三五”开局之年经济社会发展等方面的重大决策部署,对党中央、国务院确定的立法项目,要根据改革进程和改革方案,抓紧办理,尽快完成起草和审查任务。这类项目主要有:税收征收管理法(修订)(税务总局、财政部起草),社区矫正法(司法部起草),电力法(修订)(发展改革委、能源局起草),反不正当竞争法(修订)(工商总局起草),原子能法(国防科工局起草),密码法(密码局起草),中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、台湾同胞投资保护法(修订)(商务部、台办起草),标准化法(修订)(质检总局起草),行政复议法(修订)(法制办起草),行政机关督查工作办法(国务院办公厅起草),政府信息公开条例(修订)(国务院办公厅、法制办起草),政府投资条例(发展改革委起草),企业投资项目核准和备案管理条例(发展改革委起草),楼堂馆所建设管理暂行条例(修订)(发展改革委起草),志愿服务条例(民政部起草),基金会管理条例(修订)(民政部起草),社会团体登记管理条例(修订)(民政部起草),民办非企业单位登记管理暂行条例(修订)(民政部起草),行政区划管理条例(民政部起草),强制医疗所条例(公安部起草),人力资源市场条例(人力资源社会保障部起草),失业保险条例(修订)(人力资源社会保障部起草),快递条例(交通运输部、邮政局起草),住房公积金管理条例(修订)(住房城乡建设部起草),建设项目环境保护管理条例(修订)(环境保护部起草),无证无照经营查处办法(工商总局起草),私募投资基金管理暂行条例(证监会起草),重大行政决策程序暂行条例(法制办起草),以及为了推进简政放权、放管结合、优化服务改革及公路管理等方面改革涉及的立法项目。

  二、力争年内完成的项目
  (一)适应经济发展新常态要求,促进经济持续健康发展和对外开放需要提请全国人大常委会审议的法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(7件)
  1.为了保障国家计量单位制的统一和量值的准确可靠,规范计量活动,促进经济、科学技术和社会的发展,维护国家利益、公众利益,提请审议计量法修订草案(质检总局起草)。

  2.为了规范上市公司和各相关方行为,保护投资者和上市公司合法权益,制定上市公司监督管理条例(证监会起草)。

  3.为了加强对融资担保公司的监督管理,规范融资担保行为,促进融资担保行业健康发展,制定融资担保公司管理条例(银监会起草)。

  4.为了规范招标投标活动,确定必须招标的工程项目范围,修订工程建设项目招标范围和规模标准规定(发展改革委起草)。

  5.为了进一步规范专利代理行为,保障委托人、专利代理机构以及专利代理人的合法权益,维护专利代理正常秩序,促进专利代理行业健康发展,修订专利代理条例(知识产权局起草)。

  6.为了更好地维护正常的进出口秩序和当事人的合法权益,保障国家税收收入,促进对外贸易的发展,修订海关稽查条例(海关总署起草)。

  7.为了规范缔约程序,使缔约程序法相关规定更加细化、更具可操作性,以满足我国大幅增长的对外缔约实践需要,制定缔结条约程序法实施条例(外交部起草)。

  (二)保障和改善民生,加强和创新社会治理需要提请全国人大常委会审议的法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(11件)
  1.为了加强海上交通管理,维护海上交通秩序与通航环境,保护海上人身和财产安全,维护国家利益,提请审议海上交通安全法修订草案(交通运输部起草)。

  2.为了规范全国社会保障基金的管理运营,加强对全国社会保障基金的监督,在保证安全的前提下实现保值增值,制定全国社会保障基金条例(社保基金会、财政部、人力资源社会保障部起草)。

  3.为了减少、控制残疾的发生,保障残疾人享有康复服务的权利,发展残疾预防和残疾人康复事业,制定残疾预防和残疾人康复条例(中国残联、卫生计生委起草)。

  4.为了进一步完善残疾人教育法律制度,推动残疾人教育事业发展,修订残疾人教育条例(教育部起草)。

  5.为了规范城镇住房保障工作,保障住房困难家庭和个人的基本住房需求,促进实现住有所居,制定城镇住房保障条例(住房城乡建设部起草)。

  6.为了规范生产安全事故应急工作,保护人民群众生命和财产安全,制定生产安全事故应急条例(安全监管总局起草)。

  7.为了减少和消除烟草烟雾危害,保障公众健康,制定公共场所控制吸烟条例(卫生计生委起草)。

  8.为了加强对我国人类遗传资源的有效保护和合理利用,制定人类遗传资源管理条例(科技部起草)。

  9.为了进一步规范收养登记行为,修订中国公民收养子女登记办法(民政部起草)。

  10.为了进一步规范宗教事务管理,保障公民宗教信仰自由,维护宗教和睦与社会和谐,修订宗教事务条例(宗教局起草)。

  11.为了解决改革开放和城镇化进程中城市民族工作产生的新问题,修订城市民族工作条例(国家民委起草)。

  (三)坚持物质文明精神文明并重,促进文化发展需要提请全国人大常委会审议的法律草案和需要修订的行政法规。(2件)
  1.为了发展公共图书馆事业,满足人民群众日益增长的精神文化需求,提请审议公共图书馆法草案(文化部起草)。

  2.为了加强和改进互联网信息服务管理,促进互联网信息服务健康有序发展,修订互联网信息服务管理办法(网信办起草)。

  (四)着力改善生态环境,节约能源资源需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(7件)
  1.为了保护和改善环境,减少污染物排放,推进生态文明建设,提请审议环境保护税法草案(财政部、税务总局、环境保护部起草)。

  2.为了防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展,提请审议水污染防治法修订草案(环境保护部起草)。

  3.为了保护和改善海洋环境,保护海洋资源,防治污染损害,维护生态平衡,提请审议海洋环境保护法修订草案(海洋局起草)。

  4.为了加强海洋石油勘探开发环境保护,完善溢油事故应急处置机制,修订海洋石油勘探开发环境保护管理条例(海洋局起草)。

  5.为了加强农药管理,保证农药质量,保障农产品质量安全和人畜安全,保护生态环境,修订农药管理条例(农业部起草)。

  6.为了规范报废机动车回收拆解活动,保障道路交通安全,促进资源综合利用和循环经济发展,修订报废汽车回收管理办法(商务部起草)。

  7.为了加快农田水利发展,提高农业综合生产能力,保障国家粮食安全,制定农田水利条例(水利部起草)。

  (五)实施国家安全战略,维护国家安全需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(5件)
  1.为了加强国防交通建设,保障国防活动顺利进行,提请审议国防交通法草案(中央军委后勤保障部起草)。

  2.为了建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的高素质现役军官队伍,规范军官的权利义务,加强军官的职业管理,保障军官有效履行职责,提请审议现役军官法修订草案(中央军委政治工作部起草)。

  3.为了维护国家安全,提高测绘保障能力,促进地理信息产业发展,提请审议测绘法修订草案(测绘地信局起草)。

  4.为了贯彻实施反间谍法,防范、制止和惩治间谍行为,维护国家安全,制定反间谍法实施细则(安全部起草)。

  5.为了加强无线电管理,维护空中电波秩序,有效利用无线电频谱资源,保证无线电业务的正常开展,修订无线电管理条例(工业和信息化部、中央军委联合参谋部起草)。

  (六)持续推进简政放权,加强政府自身建设需要制定、修订的行政法规。(2件)
  1.为了贯彻实施预算法,进一步增强预算管理的规范性和可操作性,完善预算管理制度,修订预算法实施条例(财政部起草)。

  2.为了贯彻实施统计法,进一步规范统计行为,制定统计法实施条例(统计局起草)。

  此外,为了贯彻合作共赢战略,保障改革开放有序开展,积极促进经济社会发展,维护国家主权、安全和发展利益,做好关于汞的水俣公约,2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约,《濒危野生动植物种国际贸易公约》第二十一条的修正案适用于香港特别行政区、澳门特别行政区,1975年国际公路运输公约,生物多样性公约关于获取遗传资源和公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书等国际条约和协定审核工作(法制办会同有关部门)。

  三、预备项目
  (一)适应经济发展新常态要求,促进经济持续健康发展和对外开放需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(15件)
  发展规划法(发展改革委起草),烟叶税法(财政部、税务总局起草),船舶吨税法(财政部、海关总署起草),保险法(修订)(保监会起草),专利法(修订)(知识产权局起草),非存款类放贷组织条例(人民银行起草),现金管理暂行条例(修订)(人民银行起草),商业银行破产风险处置条例(银监会起草),信托公司条例(银监会起草),消费税暂行条例(修订)(财政部、税务总局起草),基础设施和公用事业特许经营暂行条例(发展改革委、财政部起草),国家科学技术奖励条例(修订)(科技部起草),旅行社条例(修订)(旅游局起草),外国人在中国工作管理条例(人力资源社会保障部、外专局起草),外汇管理条例(修订)(人民银行、外汇局起草)。

  (二)保障和改善民生,加强和创新社会治理需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(18件)
  职业教育法(修订)(教育部、人力资源社会保障部起草),道路交通安全法(修订)(公安部起草),矿山安全法(修订)(安全监管总局起草),看守所法(公安部起草),食品安全法实施条例(修订)(食品药品监管总局起草),社会抚养费征收管理办法(修订)(卫生计生委起草),医疗事故处理条例(修订)(卫生计生委起草),农村扶贫开发条例(扶贫办起草),危险化学品安全管理条例(修订)(安全监管总局起草),化妆品卫生监督条例(修订)(食品药品监管总局起草),中国公民往来香港特别行政区澳门特别行政区管理条例(公安部起草),社会治安技术防范条例(公安部起草),外国人永久居留服务管理条例(公安部起草),城市地下管线管理条例(住房城乡建设部起草),铁路交通事故应急救援和调查处理条例(修订)(交通运输部、铁路局起草),重大设备监理条例(质检总局起草),殡葬管理条例(修订)(民政部起草),诉讼费用交纳办法(修订)(法制办组织起草)。

  (三)坚持物质文明精神文明并重,促进文化发展需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(5件)
  文化产业促进法(文化部起草),著作权法(修订)(版权局起草),全民阅读促进条例(新闻出版广电总局起草),电影管理条例(修订)(新闻出版广电总局起草),未成年人网络保护条例(网信办组织起草)。

  (四)着力改善生态环境,节约能源资源需要制定、修订的行政法规。(7件)
  碳排放权交易管理条例(发展改革委起草),稀有金属管理条例(工业和信息化部起草),核电管理条例(发展改革委、能源局起草),退耕还林条例(修订)(发展改革委、林业局起草),农作物病虫害防治条例(农业部起草),湿地保护条例(林业局起草),节约用水条例(水利部会同住房城乡建设部、发展改革委起草)。

  (五)实施国家安全战略,维护国家安全需要提请全国人大常委会审议的法律草案和需要制定、修订的行政法规。(6件)
  粮食法(发展改革委、粮食局起草),能源法(发展改革委、能源局起草),出境入境边防检查条例(修订)(公安部起草),军港条例(海军起草),军事设施保护法实施办法(修订)(中央军委国防动员部起草),中国人民解放军文职人员条例(修订)(中央军委政治工作部起草)。

  (六)持续推进简政放权,加强政府自身建设需要提请全国人大常委会审议的法律草案、法律修订草案和需要制定、修订的行政法规。(8件)
  审计法(修订)(审计署起草),信访法(信访局起草),档案法(修订)(档案局起草),行政法规制定程序条例(修订)(法制办起草),规章制定程序条例(修订)(法制办起草),国务院表彰奖励工作条例(人力资源社会保障部起草),地名管理条例(修订)(民政部起草),国家土地督察条例(国土资源部起草)。

  四、研究项目
  (一)有关适应经济发展新常态要求,促进经济持续健康发展和对外开放的立法项目。(26件)
  价格法(修订)(发展改革委起草),反垄断法(修订)(商务部、发展改革委、工商总局起草),中国人民银行法(修订)(人民银行起草),银行业监督管理法(修订)(银监会起草),商业银行法(修订)(银监会起草),商品流通法(商务部起草),资源税法(财政部、税务总局起草),增值税法(财政部、税务总局起草),耕地占用税法(财政部、税务总局起草),关税法(财政部、海关总署起草),个人所得税法(修订)(财政部、税务总局起草),电信法(工业和信息化部起草),铁路法(修订)(交通运输部、铁路局起草),外国国家豁免法(外交部起草),出口管制法(商务部起草),金融统计管理条例(人民银行起草),支付结算条例(人民银行起草),企业国有资产基础管理条例(财政部、国资委起草),商业特许经营管理条例(修订)(商务部起草),国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定(修订)(商务部起草),地震巨灾保险条例(保监会起草),国家自然科学基金条例(修订)(自然科学基金会起草),民间统计调查管理条例(统计局起草),职务发明条例(知识产权局起草),外商投资国家安全审查条例(发展改革委、商务部起草),口岸管理条例(海关总署起草)。

  (二)有关保障和改善民生,加强和创新社会治理的立法项目。(34件)
  药品管理法(修订)(食品药品监管总局起草),献血法(修订)(卫生计生委起草),药师法(卫生计生委组织起草),法律援助法(司法部起草),社会组织法(民政部起草),治安管理处罚法(修订)(公安部起草),建筑法(修订)(住房城乡建设部起草),监狱法(修订)(司法部起草),民用航空法(修订)(交通运输部、民航局起草),儿童福利条例(民政部起草),特困人员供养工作条例(民政部起草),城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(修订)(民政部起草),电梯安全条例(质检总局起草),高危粉尘作业与高毒作业职业卫生监督管理条例(安全监管总局起草),煤矿安全监察条例(修订)(安全监管总局起草),安全生产法实施条例(安全监管总局起草),传染病防治法实施办法(修订)(卫生计生委起草),流动人口计划生育工作条例(修订)(卫生计生委起草),疫苗流通和预防接种管理条例(修订)(卫生计生委起草),突发公共卫生事件应急条例(修订)(卫生计生委起草),国家教育考试条例(教育部起草),公共信用信息管理条例(发展改革委起草),统一社会信用代码管理办法(发展改革委、公安部、质检总局起草),警用品生产销售管理条例(公安部起草),畜禽屠宰管理条例(农业部起草),大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(修订)(水利部起草),建设工程抗震管理条例(住房城乡建设部起草),城市公园条例(住房城乡建设部起草),房地产交易管理条例(住房城乡建设部起草),铁路运输条例(交通运输部、铁路局起草),反走私综合治理条例(海关总署起草),国家标准时间管理条例(质检总局起草),实验动物管理条例(修订)(科技部起草),村庄和集镇规划建设管理条例(修订)(住房城乡建设部起草)。

  (三)有关坚持物质文明精神文明并重,促进文化发展的立法项目。(8件)
  广播电视传输保障法(新闻出版广电总局起草),文物保护法(修订)(文化部、文物局起草),体育法(修订)(体育总局起草),著作权法实施条例(修订)(版权局起草),互联网上网服务营业场所管理条例(修订)(文化部起草),水下文物保护管理条例(修订)(文化部、文物局起草),印刷业管理条例(修订)(新闻出版广电总局起草),奥林匹克标志保护条例(修订)(体育总局、工商总局起草)。

  (四)有关着力改善生态环境,节约能源资源的立法项目。(16件)
  海洋基本法(海洋局起草),应对气候变化法(发展改革委起草),固体废物污染环境防治法(修订)(环境保护部起草),渔业法(修订)(农业部起草),森林法(修订)(林业局起草),矿产资源法(修订)(国土资源部起草),土地管理法(修订)(国土资源部起草),石油天然气管道保护法(修订)(发展改革委、能源局起草),河道采砂管理条例(水利部起草),地下水管理条例(水利部起草),排污许可管理条例(环境保护部起草),规划环境影响评价条例(修订)(环境保护部起草),能源监管条例(发展改革委、能源局起草),国家石油储备管理条例(发展改革委、能源局起草),海洋石油天然气管道保护条例(海洋局、能源局起草),生物遗传资源获取管理条例(环境保护部起草)。

  (五)有关实施国家安全战略,维护国家安全的立法项目。(25件)
  航天法(国防科工局起草),航空法(中央军委联合参谋部、交通运输部、民航局起草),防扩散法(外交部起草),人民武装警察法(修订)(武警总部起草),外国航空器临时进出中华人民共和国领空管理规定(中央军委联合参谋部起草),卫星导航条例(中央军委装备发展部起草),低空空域使用管理规定(中央军委联合参谋部起草),无人驾驶飞行器管理规定(中央军委联合参谋部起草),涉及国家安全事项的建设项目管理规定(安全部起草),国防科技创新基地管理条例(国防科工局起草),军工科研管理条例(国防科工局起草),宇航产品与技术出口管理条例(国防科工局起草),国防科技工业安全保密条例(国防科工局起草),国防科技工业武器装备科研生产设施保护条例(国防科工局起草),军工涉密业务服务管理条例(国防科工局起草),国防科技工业对外资开放管理办法(国防科工局起草),核安保条例(国防科工局起草),核电厂核事故应急管理条例(修订)(国防科工局起草),中国人民解放军实施《中华人民共和国职业病防治法》办法(中央军委后勤保障部起草),军用标准化管理条例(中央军委装备发展部起草),军人抚恤优待条例(修订)(民政部起草),边防治安管理条例(公安部起草),国防专利条例(修订)(中央军委装备发展部、工业和信息化部、国防科工局起草),民用航空安全保卫条例(修订)(交通运输部、民航局起草),关键信息基础设施安全保护条例(网信办起草)。

  (六)有关持续推进简政放权,加强政府自身建设的立法项目。(6件)
  政府间财政关系法(财政部起草),人民警察法(修订)(公安部起草),行政执法程序条例(法制办起草),行政调解条例(法制办起草),供销合作社条例(供销合作总社起草),民族乡行政工作条例(修订)(国家民委起草)。



  此外,配合全国人大常委会继续审议网络安全法、野生动物保护法(修订)、证券法(修订)等法律案,配合初次审议红十字会法(修订)、公共文化服务保障法、民法总则、中小企业促进法(修订)等法律案,做好相关工作(法制办会同有关部门)。

Musings on the concept of zhengfa (politics and law)

This is an abridged version of a paper I presented on 17 March 2016 at a Workshop on Zhengfa (Politics and law), held at the Australian Centre on China in the World - ANU. 


1. What is zhengfa?

Beyond and before all the other meanings it bears, zhengfa is an adjective. In English, it is often rendered as 'political-legal', even though a better rendition would be politicalegal, as to underscore the element of fusion we perceive between the components of politics and law. Yet, this word does not exist in the English language. Therefore, rather than introducing another form of Newspeak, throughout this paper when necessary, I will refer to zhengfa as 'political-legal', even though the use of the hypen introduces an element of separation between 'political' and 'legal' that may or may not exists in the original concept.

Indeed, zhengfa is a conceptual category. To Chinese persons, this is a familiar conceptual category, they have encountered a countless times. To Western scholars of Chinese law, zhengfa is instead an object of analysis and discussion, or even an heuristic tool used to capture some not readily observable aspects and dynamics of the Chinese legal system. To some, zhengfa is a familiar concept, to others this concept can be confusing.


2. The Political and the Legal

The concept of zhengfa is confusing because it blurs the limits between two of the conceptual categories liberal and democratic conceptions of the law use to describe 'legal system'. These conceptual categories are, respectively, those of 'the political' and 'the legal'. The latter category is easily defined – it includes all hard and soft regulatory enactments, as well as the institutions and persons that produce, enforce, interpret, study them. The former category is not only notoriously difficult to define. It is also conceptually distinct from the category of 'legal'.

This is not the site to explore how the categorization that divided 'political', and 'legal' came about. It will suffice to say that, because this categorization exists, the 'political' is perceived as being separate and extraneous from the 'legal'. In other words, 'law' ought not to have a political function, and, it ought not to be tainted by the influence of politics, or policy. Law and politics should, rather, proceed along entirely different trajectories, as two parallel lines that never meet. This is because law is thought to have an autonomous nature – law touches, it indeed influences the most diverse domains of social existence – yet it exists separate from each one of them, within a distinct domain.

The separation between the domain of the 'legal' and the domain of the 'political' is not only conceptual. It is functional as well: law-making is conceived as a purely technical activity, autonomous and independent from administrative and judicial power.

Under this conceptual scheme, law should be made by legislators only. It is not conceivable for a judge to make new law – in fact, judges do not make law: they only interpret it. Neither it is conceivable for a government official to make law. In reality – government organs either sponsor or advocate for legislation, or enforce existing legal norms. These activities are entirely separate from the act of making the law. Society cannot make law either – they can only elect their representatives, who will then have the task to legislate on their behalf. But, law is concretely made by legislators, and legislators only.

These are some of the possible presuppositions, and the conclusions we come to, if we use two (or more) separate conceptual categories to think law and the legal system. These presuppositions and conclusions are beyond any critique, and any moral judgment. They are a fact. They may not be a material fact, in the sense that presuppositions and conclusions are not concrete objects: they cannot be seen or touched. Yet, they are an intellectual, a cognitive fact.

3. Zhengfa: the political-legal

Zhengfa is a conceptual category that is foreign to us, and hence an object of analysis. This far, we have merely scratched its surface, and we have done so by translating the characters 政法 into English. The use of this translation suggests that no neat separation exists between the two realms of politics, and the law. But, it does not bring us much further than this assertion, with all the implications this statement can have. From here, one could proceed by constructing a series of justapoxitions between politics and law on one hand, and political-legal on the other, which would be a legitimate and useful endeavour. The concept of zhengfa is, in fact, one of the most important – it not the most important – concepts on which the political-legal system is premised. As such, it occupies a central aspect in the politics and governance of China.

A different road, one that this paper attempts to walk, would be trying to understand what zhengfa means to those who belong to the political-legal system. Along this road, one could easily stray: an attempt to understand what zhengfa means may proceed by categorizing all those who use this word under different groups. Three preliminary questions to ask would then be:

(a) which criterion we adopt to categorize persons under any group;
(b) whether the adoption of this criterion needs to be justified;
(c) what considerations, or motivations, can be used to provide such a justification.

This road raises more questions than it leads to answers, though. An alternative way to proceed would be adopting any of the categorizations that already exist, and examining how zhengfa is discussed. This second choice would automatically prove how zhengfa has a variety, perhaps a genuine plurality, of meanings. Yet, perhaps, not all of the meanings that have been bestowed on zhengfa have the same weight. Some meanings may be more widely shared than others, depending on a variety of factors. This second choice would then pose the questions of how we gauge which, among all the existing meanings, is more important.

A risk inherent in any attept to understand zhengfa would be that or projecting our own meaning over this term. Any act of exegesis is, to a certain extent, an act of interpretation, which may subtly alter the meaning of zhengfa, further leading us astray: it may be that we, the exegetes who speak to a Western audience, understand zhengfa differently from how zhengfa is understood by members of the political-legal system. If this were the case, then acts of exegesis would obscure the meaning of zhengfa, more than reveal it.

A third, and possible approach would be what I elsewhere have labelled 'impartial listening'.

[...]


4. Listening to zhengfa


How do we, then, 'listen' to zhengfa? Language is the vehicle of all communication, and while the meaning of zhengfa can be conveyed through different kinds of languages, as a matter of fact zhengfa is first and foremost expressed through verbal language.

To R. H. Mathews, the compiler of the famous Mathew's Chinese-English Dictionary, the word zhengfa was non-existent. The 1943 edition of the Dictionary, printed at Harvard, lists the meanings of zheng and its composites at page 44. Zhengfa does not figure among them, even though we know – from the work of Glenn Tiffert, how by 1943 the word zhengfa was already in use.1 Zhengfa is, however, listed in all dictionaries compiled by Chinese linguists. According to the linguists of the Chinese Academy of Social Sciences, zhengfa is “a composite name for law and politics” (zhengzhi he falvde hecheng) (1609). Indeed, in translating the terms for the use of non-native speakers, the linguists at the Jiaotong University explained zhengfa as: “politics and law” (3266).

By using a conjunction, both the Chinese Academy of Social Sciences, and the Jiaotong University drew a distinction between law and politics, rather than considering them a single, contiguous and inseparable entity, as some Western translations of zhengfa would suggest. A first step to be made then, would be, referring to zhengfa as 'law and politics', to maintain the conceptual separation that, according to native speakers of Chinese, exists between the two, while at the same time acknowledging their contiguity.

A second step to be made would be exploring what place 'law and politics' occupies within the framework of concepts that, together, constitute the ideology of the Chinese Communist Party. Elsewhere, I have written how principles in the political and legal system of the People's Republic of China can be classified along the scale of First, Second, and Third Order Concepts.2 The concept of 'law and politics' never appears in the Statute of the Chinese Communist Party,3 or in the Constitution of the People's Republic of China.4 Yet, zhengfa it is a well-established and generally accepted concept. According to how the concept it is used by those who work within the political-legal system, zhengfa is first and foremost an activity, a work. In an article commemorative of Mao Zedong 100th birthday, the Shanghai People's Procuratorate always referred to zhengfa by qualifying 'law and politics' not as an ideological principle, but as an activity – a work. Wu Yuanhan, an author working at the Shanghai People's Procuratorate did so by invoking the ideological authority of no one else than Mao Zedong, and quoting his works at lenght. Because 'law and politics' is a work, it has to be performed in accordance with the broader, first-order ideological principles, such as the mass line.5

This and similar statements may be taken as mere rhetoric. Alternatively, they may be interpreted as reflecting a worldview that the writer believes to be acceptable to most of his readers. I will adopt this second interpretation, and consider zhengfa as an activity, albeit one of a very special kind. Differently from others activities, zhengfa is connected, as we have seen, to Party ideology, and it has to take place in accordance with Party ideology. Besides its heavy ideological aspect, however, zhengfa is also what characterizes all those who – in different ways – practice the law. They include public security officers, prosecutors, judges and, some would argue, even lawyers. Ideas about law and politics, the relation between law and politics, need not be monolitic. They are, as recent works have shown, heavily contested and debated. Yet, contestation and debate are possible only if there is a minimum consensus on what law and politics are now. From the disagreement about how law and politics should b,e debate and dissent are born. The common ideas about what law and politics are, in the PRC, today, could be considered as the element that characterizes all those who work in the political and legal system, as well as all those who write about it both in China and abroad.

[…]

The political and the legal are contiguous, but they are not inseparably merged. In principle then, the law may achieve a degree of autonomy from politics. But if this is true of the law, then it may be true of politics as well. Politics may become autonomous from the law, that is unconstrained by the law. 



3Constitution of the Chinese Communist Party, [Zhongguo Gongchandang Zhancheng], as effective from 14 November 2012, Beijing: Renmin Chubanshe, 2012.

4Constitution of the People's Republic of China, as effective from 14 March 20014, available from http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Constitution/node_2825.htm

5Wu Yuanhan, “Reviewing Comrade Mao Zedong's important quotations on political and legal work – remembering the 100 Birthday of Comrade Mao Zedong”, [Chongwen Mao Zedong tongzhi dui zhengfa gongzuode zhongyao lunshu – jinian Mao Zedong Tongzhi shenchen 100 zhou nian], Legal Theory, [Faxue], n. 1, 1994, pp. 13-14.   

3.11.2016

中外学者对中国法治改革的关注与讨论


I am happy to share a commentary, produced by FLIA, on Professor Jerome A. Cohen's OpEd, "A Looming Crisis for China's Legal System"



中外学者中国法治改革的关注与讨论
-- 基于Jerome A. Cohen文章A Looming Crisis for China’s Legal System”的评论

评论人:LarryBacker (白柯)
Flora Sapio (孙晓义), Jean Christopher Mittelstaedt (马骑山)
ShaomingZhu (朱绍明)

翻译整理:朱绍明

随着中国国地位的提高,中国的经济、外交、政治、社会管理和法律体制都为国际社会所关注。正在如火如荼地进行中的司法改革更是引起了很多西方学者的热议。美国著名的法学家Jerome A. Cohen日前发表了文章“A Looming Crisis for China’s Legal System”,对中国当前的法治现状和问题进行了评论。文中的很多观点值得思考和商榷,因此我们对此文进行了评论,并在其基础上就中国的法治建设进行了理论分析。参与人包括Larry Backer (白柯), Flora Sapio (孙晓义), Jean Christopher Mittelstaedt (马骑山) Shaoming Zhu (朱绍明)

(一)Jerome A. Cohen文章A Looming Crisis for China’s Legal System

Cohen中文名为孔杰荣,是美国著名的中国及东亚法律专家。他曾任哈佛大学法学院副院长,现任教于纽约大学法学院,并担任亚美法研究所共同主任,同时也兼任美国最有影响力的外交政策智库“美国外交关系协会”的资深研究员。他自上世纪60年代开始研究中国问题,早年曾出版《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国与国际法》《中华人民共和国刑事诉讼程序导论》等专门研究中国法律的著作。

在他近期发表的这篇文章中,他从多个角度谈了中国当前的法律体系所面临的危机。文章认为,在中国,政治持续地控制着法律,对宪法改革和司法独立等话题的讨论不被允许。法律职业从业者有很多不满,一部分人怨愤在心但不敢表达,一部分则选择辞职。Cohen认为这种不满很可能演变为中国法律制度的危机。原文可见http://foreignpolicy.com/2016/02/22/a-looming-crisis-for-chinas-legal-system/

文章首先回顾了中国法制改革的历史。从1949年到1979年间的法制建设几乎是一场灾难。1957年,中国模仿前苏联所要建立的苏维埃法律体系宣告失败;1957年到1966年间的三次意识形态混乱彻底摧毁了建立一个正式的法律制度的尝试。直到1976年毛泽东去世之后,邓小平开始改变中国的政治经济局势,中国才开始了修正苏维埃法律体系、进行法律制度改革的道路,并开始在一定范围内接纳西方法律思想和实践。

文章认为,自1979年以来,中国的法律体系建设取得了很大的成就,不仅迅速颁布了大量立法,而且创造了一个繁荣的法律环境吸海外投资、对外贸易和技术引进。除了立法之外,也拥有足够的组织机构和人力资源来实施这些立法。Cohen用数字说明了中国法律市场的繁荣——全国大约20万法官、20万检察官,25万律师,以及大量在政府机构和司法部工作的法律行政人员。法律市场的繁荣同样刺激了法律教育的发展。从没有法学教育到建立了将近700法学院系,这一发展仅用了短短37年。而且中国的法学教育也正在受西方尤其是美国的影响。

Cohen在文中指出,纵然中国的法制建设发展迅速,但是依然很难判断中国是否能建立起一个为西方价值观所认可的可预测的、可信赖的以及独立的法律系统。当前,中国法律体系内部存在很多不满。一方面,在基层,基层法院碍于腐败和“人情关系”的困扰,受行政和政治权威和地方保护主义的干预十分严重。另一方面,在法律精英阶层,在立法者、法官、检察官、公务员、学者、警察这个群体中,他们期待建立一个规范的法律系统,但是在法律执行层面却困难重重。

Cohen认为,司法改革是国家主席习近平所面临的主要挑战之一。尽管他就任以来一直强调依法治国,但是他的目的仅在于使地方法院能够脱离地方行政的干预,而中央政府则必须始终保持对地方法院的影响力。现在还不能过早地判断提高法官地地位和薪酬能否促使改革取得成效,但是在法官还是不能受理一些敏感和有争议的案件的这个问题上,不满还是广泛存在。

Cohen进一步讨论了法律系统与党的关系。他认为各级党组织控制着各级法院,党组织的领导是法院的行动纲领。当前在中国存在一些讨论,比如党组织的领导程度和哪个政府机构可以介入到司法系统中去等问题。一直以来,公安部和国安部在对刑事司法程序的影响上都远超过司法部。据说近期有一些限制党组织和公安系统在司法决定中的尝试性努力,但是由于中国存在严重的信息不透明,包括他在内的研究学者并不能确认这一情况是否属实以及进展如何。他认为反腐尤其体现了党在刑事司法程序中的作用。中央纪委和地方纪委在行政调查之前就会介入,在数月的禁闭和强制询问之后,再决定是否移交司法系统起诉,或进行行政处罚,或释放。他认为纪委实施的这套双规制度并没有宪法和法律上的依据。

Cohen接下来讨论了宪法的地位。他认为中国宪法文本相当完善和规范,但是却无法在法庭审理中实施应用。全国人大常委会享有宪法的解释权,但是当人权律师向其请求做宪法解释时,却无果。当然这也不代表中国宪法是无用的,它规定了人民的基本权利,在一些政治决定中也有一些微妙的影响。

Cohen在文章的最后提到了习仲勋。他说习仲勋在主持1981年到1983年间的立法改革工作时,曾倡导广开言路,听取不同的声音和观点。但是现任主席习近平却没有延续这一风格,而是要求法律从业者和改革者的绝对忠诚。

(二)Larry Backer (白柯) 教授的评论

Cohen在这篇文章中的观点,中外学界的回应不一。Larry Backer (白柯) 教授就Cohen教授的主要观点进行了一一的回应。评论原文可见http://lcbackerblog.blogspot.com/2016/02/democracy-part-33-on-democratic.html

Larry Catá Backer (白柯)教授是 W.理查德和玛丽.埃谢尔曼学者,宾夕法尼亚州立大学法学院、国际事务学院教授,也是FLIA的资深学者和主席团成员。白轲教授毕业于哈佛大学肯尼迪学院公共政策硕士学位,并取得哥伦比亚大学法学博士。他在中国法律和政策研究方面所发表的论文多达三十余篇,并专门对中国共产党的党章文本进行了研究分析。

Backer (白柯)教授首先回应了Cohen教授关于“在中国,政治持续控制法律”的观点。Backer (白柯)教授认为,首先,政治控制法律是所有政治体制的核心。尤其是在西方的一些民主共和国家中,政治和游说之间的紧密联系是基本的意识形态。政治意味着选举代表成为立法者和法律执行者,而游说则是运用政治途径而创制法律的重要方式。其次,如果政治不控制法律,理论上可能控制法律的方式有三种, 其一,上帝;其二,自然法,但即便是自然法,也需要基于共识和认可之上的政治行为;其三,传统的法律体系,或者以中古时期的欧洲所存在的多层次的治理秩序为基础并从行政权中分离出来的法律体系。再次,Cohen教授这个说法可能反映了在西方广泛存在的一个观点,即中国没有一个从宪法原则中诞生的合法性体系,以使得政治选择可以经由宪法之法律而产生。讽刺的是这个观点本身就是一个政治说法,这个观点所相信的是政治结构的自然法则是只有一个民主制度是合法合理的而且所有的国家都应当遵循这个法则。但是我们是无法将一个域外法律秩序的思想概念直接适用在对中国法律秩序的复杂的分析之中的。

第二, Backer (白柯)教授回应了Cohen教授关于“中国当前的领导层拒绝接受一些中国曾经接受过的普世的法律价值观”的观点。首先,Cohen教授所称的当前领导层指的是根据中国行政系统治理结构而被任命的行政官员,是这些个体拒绝了中国这个国家曾接受过的价值观,这个说法暗示了这个领导层的不合理性和个人性,这通常是很多西方人分析中国法律和宪法制度的出发点。其次,这里提到的“普世的法律价值观”也存在两个问题。其一,正如美国也拒绝接受《经济、社会与文化权利的国际公约》里的一些普世价值观一样,中国拒绝接受《公民权利和政治权利国际公约》的做法是一样的。其二,中国对这些价值观的解释应当依据其国内的宪法传统。

第三,Backer (白柯)教授回应了“对宪法改革和司法独立等话题的讨论不被允许”这个问题。他认为这个看法说明Cohen教授并没有能正确理解中国宪政框架和结构,而仅仅是断章取义。根据乔治华盛顿大学的学生对斯卡利亚大法官的研究,中国和美国都在朝一个实际上的可能控制对根本性政治问题的讨论的组织结构中发展。但是 Backer (白柯)教授认为Cohen教授的文章只有从比较视角出发才有立论依据,而他的论证却没有从比较视角出发。但是如果不从比较视野出发,那就应该回归到中国共产党的基本原则之中,但是Cohen教授又没有这样做。

第四,关于法官离职潮的问题,Backer (白柯)教授说到,首先无法自圆其说的是如果学术界不被允许讨论司法独立,为什么法官和其他法律从业者会离职而进入学术界。他们离职的原因有可能是来自于对司法改革结果的担忧。Backer (白柯)教授认为尽管这种讨论并非公开的,中国共产党依然有责任最大程度地在实施党内民主,讨论是否仍在党内进行非常重要。同时,回应公众的讨论也是党的一项核心义务之一。从研究角度而言, Backer (白柯)教授认为,如果公众讨论是缺失的,那就应该去分析是否存在党内讨论。

第五,Backer (白柯)教授认为中国在法治建设方面的成就是令人印象深刻的。Cohen教授也在文章中指出中国能在如此短的时间内将依法治国发展到现在的程度非常了不起,但是他却不能够看到和理解中国法治建设中的中国特色,而这个不理解正是Cohen教授的文章的症结所在。

第六,Cohen教授在文中指出,纵然中国的法制建设发展迅速,但是依然很难判断中国是否能建立起一个为西方价值观所认可的可预测的、可信赖的以及独立的法律系统。对此,Backer (白柯)教授认为,评判一个国家的法律制度必须从其内部自身的法律和宪法秩序、原则和框架进行。西方价值观的内容只能作为一个比较的因素存在意义。其次,可预测性、可信赖性和独立性无论作为中国法律体系的核心也好,美国法律体系的核心也好,都存在矛盾和危机。

第七,关于Cohen教授在文中提到的其他疑问:公众不满、腐败、地方保护主义和关系等问题,Backer (白柯)教授认为,类似的问题在美国也是存在的。司法不满是中国司法改革过程中的问题,但是它并不是我们在这个背景内去分析问题的出发点,也不能指明缓解这个不满的目标。

第八,Cohen教授认为尽管习近平就任以来一直强调依法治国,但是他的目的仅在于使地方法院能够脱离地方行政的干预,而中央政府则必须始终保持对地方法院的影响力。Backer (白柯)教授认为这一观点揭露出了作为一个局外人以一个局外人的价值观来分析这个问题的困难之处。他认为Cohen教授这个观点的本质是对党对法律制度的关系的分析。事实上,在像中国这样的党国制度下,西方的分权制度在中国并不适用,至少不以同样的方式适用。中国共产党的政治领导是既定的,并贯穿在国家的运行和治理之中。法院是国家运行机器的重要一部分,它参与法律的广义解释,决定政策如何在法律中得到解释。Backer (白柯)教授认为对西方学者批评党在法律、法官和当事人案件中的影响是基于西方角度的。然而,对这种的影响的分析和判断应该基于党的原则,而非中国的法律制度是否满足西方概念。

第九,关于Cohen教授所提的党介入刑事司法程序,以及双规制度缺乏的宪法和法律依据的问题,Backer (白柯)教授评论到,首先,不能以解读西方宪法文本的方式解读中国宪政制度;其次,中国的国家宪法是作为党的路线的表达方式通过党在国家行政治理中的领导作用而得以实施的。

第十,Backer (白柯)教授对于Cohen教授对宪法地位的解读作出了如下回应。他认为Cohen教授的文章并没有对中国国宪法体制的规范性框架作出正确的解读,这使得他认为中国当前的改革存在混乱。宪法没有得到直接遵守的确事关重大,但是解决方案却不在国家宪法之中,而在国家宪法与党章的互相作用中。

最后,Backer (白柯)教授总结到,当Cohen教授把他的分析最后归纳在对中国和西方的宪政模式、形式和习惯的确认上,他得出“中国法制改革的未来依然模糊”这样的结论就不可避免了。Backer (白柯)教授认为在中国宪政体制正尝试自我引用和发展为一个内部连贯的系统时,这其中所产生的与远离资本的中国最底层乡村之间的巨大距离尤其值得关注,这也是中外学者和评论者都可能奉献努力的地方。

(三)Flora Sapio(孙晓义) 教授的评论

意大利的学者Flora Sapio (孙晓义) 教授也就Cohen 教授的这篇文中作出了评论。Flora Sapio (孙晓义)教授是FLIA的常驻专家,研究中国法律与法哲学,她尤其在中国法律理论、法律与社会治理、刑事司法和行政拘留制度方面有很多研究成果。评论原文可见http://lcbackerblog.blogspot.com/2016/02/flora-sapio-on-jerome-cohen-looming.html

Flora Sapio(孙晓义)教授评论中写到,今天的中国已秩序中的重要一,并很快会在国际规范的制定中发挥重要作用,这是国际社会都在关注中国法律系统内所发生的事情的重要原因。我们如今生活在一个高度相互依存的世界环境中,中国财政体系、资产市场和法律中的各个领域,都可能会在世界其他地区产生蝴蝶效应。这一点已经被美国数学家Edward Lorenz的理论所证明。

Flora Sapio(孙晓义) 教授认为,中国法律研究这个领域一向是多元化的和跨学科的。简单的分类可能会把这个领域的研究学者分为乐观派和悲观派,但是在不同的研究方法、国籍背景和研究话题中存在一个最小公分母,也就是每项研究内容的共同的最低叠加点。Cohen教授这篇文章以一种间接的方式指出了这个最小公分母。因此,她在评论中解释了这个最小公分母具体指的是什么,以及它的意义,它是所有研究中国法律的学者所公知的和不可缺少的内容。

Flora Sapio(孙晓义)说如果以一种较为简明的视角去理解这个庞大而复杂的理论体,那么研究中国法律的学者所具有的共识就是(1)大致而言,法律是发展的发动机;(2)法律发展的先锋是由用不同方式实践法律的人们所提供的。

这就是法律和发展理论。Flora Sapio (孙晓义)教授认为,要理解周围的世界和中国的法律制度改革的方向,我们需要一个指引框架。而由法律和发展理论所提供的框架则是最被广泛应用的,尽管其并不完美。她引用 Karl PopperThomas Kuhn的理论阐述到,科学是在对理论的测试和修正中产生的。我们正处在法律改革的关键期,法律与发展理论假设中国正开始一条与之前的法律发展道路不同的变化轨迹。如果是这样,那么就产生了很多困难的问题。然而预测法律体系发展可能采取的路径是非常困难的,虽然这个困难并不会抑制法律和发展理论的本身,也不会影响研究中国法律的学者。而预测中国法律制度在未来十年内会发生什么的困难起源于一个完全不同秩序下的问题,这个问题就是首先由David Hume提出的、迄今为止东西方哲学家只提出了一个尝试性的解决方案的“归纳问题”。

虽然Flora Sapio (孙晓义)教授并没有从Cohen教授的文章内容角度进行评论,而是从一个研究者的研究方法和视角的角度进行了分析,但她指出了很重要的一点就是,研究中国法律是一门社会科学,不应当忽视理论基础和分析指引框架的重要性。

(四)Jean Christopher Mittelstaedt (马骑山) 的评论
Jean Christopher Mittelstaedt (马骑山)通过大量引用官方文件中的说法来解释中国法律制度的内核。评论原文可见http://lcbackerblog.blogspot.com/2016/02/jean-mittelstaedt-on-jerome-cohen.html Jean Christopher Mittelstaedt (马骑山)曾就读与北京大学国际政治专业,专攻政治哲学;并在巴黎政治学院取得人权与人道主义行动硕士学位,主攻中国宪政方向。

Jean Mittelstaedt(马骑山)在他的评论中门见山地指出了与Cohen教授的不同看法,他Cohen教授认为一个法律体系的的根本目标应该是中立的和独立的,这个说法本身虽然值得称赞,但是它的出发点掩盖了中国法律制度的发展方向的问题,因为它忽略了正是中国共产党的政治力量在这其中发挥着根本性的作用。Jean Mittelstaedt(马骑山)认为分析中国的法律体系必须回到中国的政体中去。作为国家治理的工具,法律和法律制度应当由中国共产党所既定的目标来衡量,即推动经济繁荣和社会稳定。

经济繁荣则是由《宪法》的“序言”和《党章》的“总纲”共同明确阐述的。他在文章中说,习近平提出的“四个全面”指出,从严治党、依法治国和全面深化改革目的都在于全面建成小康社会。20161布的《法治政府建设实要(2015-2010)》强调依法治国是为了实现“两个一百年”斗目实现人民大复的目。他引用最高法院院长周强的讲话,人民法院应当贯彻落实五大发展理念,为实现“十三五”规划目标营造良好的法治环境。同时,他还引用了最高人民法院发布的《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》,以及最高法院组织要求认真学习党章党规的通知,认为这些通知不仅体现了中国共产党的组织地位,而且确立了影响审判活动标准的优先因素。他通过引述上述规范文件,提出判断中国法制体系的因素并非司法独立或人权等概念,而是其作是否有效地为中国共产党的政策提供了法律支持。

社会稳定是政法委的重要任务。Jean Mittelstaedt (马骑山)引用了中央政法委秘书长汪永清以及中央政法委书记孟建柱的讲话,说明中央政法委的依法治国思想注重着实现权力平衡,规范公检法律师之间的关系。同时他引用中共北京市委副秘书长、政法委常务副书记邱水平的分析,习近平对与中央政法委的角色和任务可以总结为“五个更加注重”,即更加注重公正执法的思想基础,更加注重执法规范化建设,更加注重执法公开化、信息化建设,更加注重强化执法责任,以及更加注重为公正执法创造良好环境。习近平还强调:公平正义是政法工作的生命线。据此,Jean Mittelstaedt(马骑山) 分析,从以上可以看出,中央政法委的任务是缓和社会矛盾、实现利益平衡,而非干预个案。同时,他也引用香港中文大学阎小骏的观点说明,地方政法委书记的职责同样是预防和提前处理影响社会稳定的因素。

Jean Mittelstaedt(马骑山)分析了基于法律对于政治的从属关系下律师的角色和作用。他指出,根据《十八届四中全会公报》,中国共产党对法律职业的要求是“着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。”同时,他还引用了赵大程在《建设完备的中国特色社会主义律师服务体系》中的观点,律师的作用是调节社会矛盾和维护社会稳定。他在文中提到,司法部的一个研究项目建议律师创造“正能量”的能力应当成为律师评估标准之一。而“正能量”具有三个影响维度:舆论共识、政府认可度和舆论理性度。

Jean Mittelstaedt(马骑山)还在文中写到,法学学术活动不仅受学校层面在教学任务和发表方面的规定影响,同样也受党在大学、统一考试以及政治惯例上的影响。四中全会将公民的依法治国理念教育提上了日程,这项工作属于法治文化建设的一部分。

Jean Mittelstaedt(马骑山)终总结到,法律不是万能的,但是它与思想教育、党建和经济改革等却是同等重要的。因此,理解中国的法律制度不能与全面建设小康社会的目标,以及党的政治、思想和组织领导相割裂开。而这种领导力正是通过加强党的基层组织、思想教育的方式影响着整个社会,并作为一种普及性规范被写在了宪法之内。

(五)朱明的评论

FLIA的发起人和主席、宾夕法尼亚州立大学法律科学博士生朱绍明也对Cohen教授的这篇文章进行了评论。原文可见http://lcbackerblog.blogspot.com/2016/02/shaoming-zhou-on-jerome-cohen-looming.html

她首先就Cohen教授在其文章中所指出的法官离职潮进行了评论。朱绍明指出,要认识法官离职潮背后的原因,必须从“员额制”改革开始谈起。中央全面深化改革领导小组《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出建立法官员额制,指的是对法官在编制限额内实行员额管理。改革后,法官员额比例应控制在中央政法专项编制39%以内。她以上海地区的法院举例,改革后,法官和检查官所占的比例应在33%以内,审判辅助人员占52%以内,其他行政人员占15%以内。这项改革的目的是把高素质的办案人才充实到办案一线,并提高其薪酬待遇。但是改革前,各地法院具有助理审判员和审判员资格的人员比例普遍占58%左右,这就意味着改革将导致相当一部分法官失去审判资格,只能在法院中从事审判辅助工作和司法行政工作。同时,法官人数的减少将直接增加每人每年审理案件的数量。除此之外,法官们还面临职业声誉和人身安全的忧虑。据新闻报道,226日,北京市昌平区人民法院法官马彩云遭到其所审理案件的当事人的枪杀。相比较律师、企业法务人员和法学学者来说,法官和检察官的工作显得压力太大而利益较少。而这些压力当中很多一部分是由司法改革引起的。

当然,朱绍明也指出,现在司法改革正处在一个过渡期,这时候来判断司法改革的成效还为时尚早。就中国法律制度的长远发展来说,Cohen教授提到了另外一个非常重要的问题,那就是党与法律体系的关系。朱绍明认为,这个问题的答案非常简单且确定,那就是深化司法改革,我们必须坚持党的领导。这同样也是最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》中所明确规定的首要原则。

在中国,党的领导通过政治领导、思想领导和组织领导三个方式来实现。这是一直以来的规范和做法。国家主席习近平就任以来的其中一项显著的执政措施就是加强了党的领导。例如,20155月发布的《中国共产党党组工作条例(试行)》,规定在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组。通过这项条例,党的领导将贯彻于所有的领域之中,包括法律系统。

Cohen教授曾在对浦志强一案的评论中认为中国施行的是“党治”,而非“法治”。朱绍明认为这一说法有道理,但是国家治理反映执政党的意志是普遍规律,而非中国独有的现象。在中国的宪政和法治体制内,司法系统与党相分离本身就是一个概念上的谬误,正如立法和行政系统都不可能与党相分离独立一样。她认为中国司法改革在独立性方面的最大成效应该体现在司法系统不再受行政权力的干预。

最后朱绍明还提到,中国是否能建立起一个具备可预测的、可信赖的和独立的法律体系,并不依赖党的领导,而是依赖人民对法律的信仰。这也不是一个党如何领导司法改革的问题,而是司法、立法和执法如何能互相协作综合发挥作用的问题。所以,除了Cohen教授在其文章中提到的问题之外,我们更应该关注立法改革和执法改革。如何缓解立法需求的增长和当前立法不足之间的矛盾?全国人大及其常委会应当如何更有效发挥立法者的角色?如何避免立法中的越权立法和滥用立法的问题?如何提高法律的质量?如何深化行政执法权以建立法治政府?如何确立法律在人民中的权威性?这些是当前中国法律体系所面临的更为务实的问题。